Evaluasi Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dan Perspektif Masa Depan

Oleh: Lalu Niqman Zahir |
(Mahasiswa Program Doktor Ilmu Pemerintahan, IPDN Jakarta)

TANGGAL 25 April tahun ini, Otonomi Daerah genap berusia 26 tahun. Sempat ada keraguan akan keberhasilan desentralisasi ini di awal pelaksanaannya, mengingat pelimpahan wewenang yang sangat besar dari pemerintah pusat kepada daerah tanpa adanya persiapan yang matang dan pentahapan dalam pelaksanaannya. Karena skala dan kecepatannya inilah desentralisasi Indonesia dijuluki sebagai ”desentralisasi Big Bang” karena hampir seluruh urusan pemerintah pusat diserahkan kepada pemerintah daerah. Hanya beberapa urusan yang masih tetap dipertahankan oleh Pemerintah Pusat, yaitu: pertahanan, luar negeri, keamanan, agama urusan keuangan, fiskal dan moneter, dan peradilan.

Sejalan dengan desentralisasi kewenangan tersebut, Pemerintah Pusat juga melakukan transfer fiscal yang sangat signifikan kepada pemerintah daerah dalam bentuk Dana Alokasi Umum (DAU) yang sangat kontras dengan masa sebelumnya yang didominasi oleh hibah khusus dalam bentuk Inpres (Instruksi Presiden). Pada saat yang bersamaan juga lebih dari dua juta Pegawai Negeri Sipil, atau hampir dua per tiga dari angkatan kerja pemerintah pusat pada saat itu (sebagian besar adalah guru dan petugas kesehatan) dipindahkan atau disebar ke daerah-daerah di seluruh Indonesia.

Terlepas dari sifatnya yang Big Bang, proses desentralisasi di Indonesia mendapatkan pujian dari para peneliti otonomi daerah, seperti apa yang disampaikan oleh Hofman dan Kaiser (2002): ”Yang mengejutkan, hanya sedikit yang berhasil dalam langkah radikal yang dipersiapkan dengan tergesa-gesa ini”. Langkah awal desentralisasi menjadi kunci bagi Indonesia untuk menghindari kegagalan ketika mengadopsi desentralisasi Big Bang. UU No.22/1999 yang memandu proses devolusi dan otonomi daerah, disahkan oleh DPR pada tahun 1999. Sedangkan revisi pertama terjadi pada tahun 2004, dan revisi terbaru disetujui DPR dan disahkan oleh Pemerintah pada tahun 2014 dikenal dengan UU No.23/2014, dilengkapi dengan lampiran yang menjelaskan secara jelas pembagian tanggung jawab antara semua tingkat pemerintahan. Hal inilah yang memberikan kepastian kepada masyarakat dan pemerintah daerah mengenai tanggung jawab mereka.

Secara historis lahirnya Undang-Undang Pemerintahan Daerah diikuti oleh lahirnya Undang-Undang Perimbangan Keuangan Pusat-Daerah dan saat ini telah banyak mengalami perbaikan dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022. Undang-Undang Perimbangan Keuangan Pusat-Daerah inilah yang mengatur proses dan regulasi desentralisasi fiskal di Indonesia. Koeksistensi kedua hukum tersebut menunjukkan bahwa, sampai batas tertentu, Indonesia telah mengadopsi prinsip ”money follow function” yang dimulai dari fungsi desentralisasi dan selanjutnya diikuti oleh alokasi fiskal untuk membiayai fungsi desentralisasi tersebut.

Agak berbeda dengan negara maju, seperti Inggris yang menghitung kebutuhan pengeluaran untuk masing masing daerahnya berdasarkan Standar Pengeluaran Penilaian (SSA), di tahun pertama pelaksanaan desentralisasi fiskal, transfer fiskal ke pemerintah daerah di Indonesia dialokasikan berdasarkan kesenjangan fiscal yang dihitung berdasarkan perbandingan antara PDB lokal, dan total pendapatan aktual dari pendapatan asli daerah.

Desentralisasi di Indonesia pada awalnya bermula dari tuntutan masyarakat untuk reformasi politik dan demokrasi yang berujung pada pemilihan kepala daerah secara langsung. Versi awal undang-undang tentang pemerintah daerah mengatur tentang pemilu ini. Namun pada tahun 2014, permasalahan yang berkaitan dengan pemilihan kepala daerah secara langsung dipisahkan dari undang-undang tentang pemerintah daerah sehingga menjadi undang-undang yang berdiri sendiri yaitu UU No.1/2015.

Dalam perkembangannya fokus hukum penyelenggaraan pemerintahan daerah berangsur-angsur berubah menjadi peningkatan pelayanan publik daerah, kesejahteraan masyarakat daerah, administrasi dan manajemen pemerintahan daerah. Administrasi dan manajemen pemerintahan daerah yang lebih baik adalah menjadi tujuan utama. Di bawah skema desentralisasi, instrumen dasar yang penting, yaitu tanggung jawab, sumber daya manusia (pejabat administrasi, guru dan kesehatan pekerja) dan transfer keuangan sudah masuk ke tangan pemerintah daerah.

Kepala Daerah bertanggung jawab untuk mengelola semua dana transfer daerah ini untuk pemberdayaan ekonomi daerah. Hal ini untuk menunjukkan bahwa otoritas ekonomi pada dasarnya juga sudah didesentralisasikan kepada daerah. Dengan demikian kita dapat menyimpulkan bahwa desentralisasi Indonesia pada dasarnya bertumpu pada empat pilar utama yaitu: (1) Politik, (2) Masalah Fiskal, (3) Administrasi dan (4) Desentralisasi Ekonomi. (Kementerian Keuangan RI, 2008).

Evaluasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah

Sejalan dengan pelimpahan wewenang pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, muncul harapan akan adanya peningkatan kualitas pelayanan publik dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Indikator pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan dapat digunakan untuk mengukur tingkat kesejahteraan masyarakat pasca desentralisasi. Kemampuan pemerintah daerah juga memainkan peran penting dalam pelaksanaan desentralisasi. Kepemimpinan lokal yang kuat, lingkungan yang pro-bisnis dan pengelolaan anggaran masyarakat secara baik merupakan hal yang penting bagi Kepala Daerah.

Seiring dengan pelaksanaan desentralisasi, ada beberapa hal lain yang menjadi perhatian, yaitu desentralisasi asimetris dan kesenjangan regional. Masalah-masalah ini pasti sangat dinilai dengan hati-hati karena ini dapat menghambat hasil kebijakan desentralisasi.

1. Desentralisasi dan Pertumbuhan Ekonomi
Secara historis desentralisasi pemerintahan di Indonesia telah diikuti dengan desentralisasi fiscal. Atau dengan kata lain pelimpahan urusan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah telah dilengkapi dengan kewenangan anggaran. Untuk mengetahui bagaimana kontribusi desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi, diperlukan ukuran kuantitatif desentralisasi fiskal.

Para peneliti telah meninjau pengukuran ini dalam berbagai literatur. Secara umum, desentralisasi fiskal diartikan sebagai pelimpahan wewenang terkait pengambilan keputusan dari pemerintah yang lebih tinggi kepada pemerintah yang lebih rendah. Dalam mengukur desentralisasi fiskal kita harus memahami tingkat kewenangan yang ada di pemerintah daerah.

Namun, untuk mengukur otoritas ini secara kuantitatif adalah tugas yang sangat menantang (Akai dan Sakata, 2002). Metode yang paling umum digunakan untuk mengukur tingkat otoritas adalah dengan menggunakan pendekatan akuntansi baik dari pendapatan maupun pengeluaran (Akai dan Sakata, 2002; Swasono , 2007; Yushkov, 2015). Namun pendekatan akuntansi ini tidak menghasilkan pengukuran kewenangan yang akurat karena pengeluaran pemerintah daerah dapat berasal dari pemerintah pusat yang telah ditentukan sebelumnya. Kewenangan dianggap terdesentralisasi ketika pemerintah daerah diberikan otonomi untuk menggali sumber-sumber dana untuk membiayai pengeluarannya. Oleh karena itu, otonomi ini juga harus digunakan sebagai indikator desentralisasi fiskal (Akai dan Sakata, 2002).

Akai dan Sakata (2002) mengajukan beberapa indikator desentralisasi fiskal dari berbagai perspektif untuk memperoleh hasil yang meyakinkan, yang dilatarbelakangi oleh tantangan untuk mengembangkan satu ukuran yang akurat. Indikator-indikator tersebut adalah: i) indikator pendapatan, yaitu rasio pendapatan pemerintah daerah terhadap total pendapatan negara dan pemerintah daerah, tidak termasuk hibah dari pemerintah lain; ii) indikator produksi, didefinisikan sebagai rasio pengeluaran pemerintah daerah terhadap total pengeluaran pemerintah negara bagian dan daerah termasuk hibah dari pemerintah lain; iii) indikator otonomi, didefinisikan sebagai perbandingan antara pendapatan asli daerah dengan total pendapatannya. Indikator ini terbagi menjadi dua, yaitu pendapatan termasuk hibah dan tidak termasuk hibah; dan iv) indikator produksi-pendapatan, yang mewakili ukuran desentralisasi yang menggabungkan baik bagi hasil maupun bagi pengeluaran.

Rasio yang digunakan oleh Akai dan Sakata (2002) dikembangkan lebih lanjut oleh Martinez-Vazquez dan Timofeev (2010) yang disebut sebagai ”rasio komposit”. Martinez mengakui bahwa terkadang satu indikator diperlukan untuk menunjukkan meski hanya sekilas, tren desentralisasi fiskal. Meski diakuinya juga desentralisasi tidak mungkin hanya dilihat dari satu aspek saja, dengan indikator komposit, kita bisa mencoba mengukur lebih dari satu aspek, bukan hanya satu sisi pendapatan atau pengeluaran. Pengukuran ini pada dasarnya merupakan kombinasi dari rasio pendapatan dan pengeluaran. Dalam ukuran ini, rasio komposit akan lebih besar jika desentralisasi pendapatan lebih tinggi, tetap konstan. Sebaliknya, rasio komposit akan lebih tinggi jika desentralisasi pengeluaran lebih tinggi, menjaga desentralisasi pendapatan tetap konstan.

Berdasarkan hasil studi yang dilakukan oleh F. Setiawan and A F Aritenang (2019), menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal berpengaruh positif terhadap pertumbuhan ekonomi di kabupaten/kota. Desentralisasi fiskal memiliki pengaruh yang signifikan terhadap kinerja ekonomi pada nilai lag tiga tahun, menyiratkan bahwa penganggaran publik akan memiliki berdampak signifikan terhadap peningkatan kinerja ekonomi tiga tahun kemudian.

Hal ini tentu sejalan dengan pendapat Oates (2005, dikutip dalam Gemmell et al., 2013) bahwa desentralisasi fiskal dapat mendorong pertumbuhan ekonomi. Dengan demikian kebijakan desentralisasi pemerintahan yang diiringi desentralisasi fiscal telah mendorong pertumbuhan ekonomi di daerah.

2. Kesejahteraan Daerah dan APBD
Cara lain untuk mengukur tingkat kesejahteraan adalah Indeks Pembangunan Manusia (IPM) yang menurut definisi UNDP, adalah ringkasan ukuran pencapaian rata-rata dalam dimensi kunci pembangunan manusia: Umur Panjang dan hidup sehat, pengetahuan dan standar hidup sehat. IPM adalah rata-rata geometrik dari indeks yang dinormalisasi untuk masing-masing dari tiga dimensi ini. Ada banyak faktor yang mempengaruhi perubahan IPM antara lain capaian pemerintah daerah dalam menyediakan fasilitas umum yang baik, seperti pendidikan dan kesehatan.

Berdasarkan laporan Badan Pusat Statistik Tahun 2021, Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Indonesia tahun 2021 mencapai 72,29, meningkat 0,35 poin (0,49 persen) dibandingkan capaian tahun sebelumnya (71,94). Selama 2010–2021, IPM Indonesia rata-rata meningkat sebesar 0,76 persen. Peningkatan IPM 2021 terjadi pada semua dimensi, baik umur panjang dan hidup sehat, pengetahuan, dan standar hidup layak. Hal ini berbeda dengan peningkatan IPM 2020 yang hanya didukung oleh peningkatan pada dimensi umur panjang dan hidup sehat dan dimensi pengetahuan, sedangkan dimensi standar hidup layak mengalami penurunan. Pada 2021, dimensi hidup layak yang diukur berdasarkan rata-rata pengeluaran riil per kapita (yang disesuaikan) meningkat 1,30 persen.

Pada dimensi pendidikan, penduduk berusia 7 tahun memiliki harapan lama sekolah (dapat menjalani pendidikan formal) selama 13,08 tahun, atau hampir setara dengan lamanya waktu untuk menamatkan pendidikan hingga setingkat Diploma I. Angka ini meningkat 0,10 tahun dibandingkan tahun 2020 yang mencapai 12,98 tahun. Sementara itu, rata-rata lama sekolah penduduk umur 25 tahun ke atas meningkat 0,06 tahun, dari 8,48 tahun menjadi 8,54 tahun pada tahun 2021. Pada dimensi umur panjang dan hidup sehat, bayi yang lahir pada tahun 2021 memiliki harapan untuk dapat hidup hingga 71,57 tahun, lebih lama 0,10 tahun dibandingkan dengan mereka yang lahir pada tahun sebelumnya.
Gambar 1. Tren Pertumbuhan IPM 2010-2021

Sumber : BPS 2021

Jika dilihat perbandingan perubahan IPM antara 1999 (sebelum desentralisasi) dan 2021 (setelah dua puluh enam tahun pelaksanaan desentralisasi) menunjukkan bahwa hampir 50% dari semua kabupaten dan kotamadya mengalami peningkatan IPM sebesar lima sampai sepuluh persen. Hanya beberapa kabupaten/kota yang mengalami peningkatan IPM kurang dari lima persen. Empat puluh persen kabupaten/kota mengalami peningkatan IPM sebesar dua puluh persen atau lebih. Kenaikan IPM menunjukkan adanya kemajuan positif dalam pendidikan dan kesehatan.

3. Kepemimpinan Lokal dan Lingkungan Bisnis
Desentralisasi telah memaksa pemerintah daerah untuk lebih fokus dalam pertumbuhan ekonomi daerah. Pemerintah daerah dituntut untuk mampu menciptakan lingkungan ”pro-bisnis” di wilayah masing masing, seperti misalnya melalui penyederhanaan perijinan. Hal ini tentu menguntungkan ekonomi daerah, karena sebagai sebuah kebijakan “pro-bisnis” tentu akan menarik Investasi Asing Langsung (FDI).

Namun, ada beberapa pemimpin lokal yang gagal mengelola ekonomi lokal mereka karena membuat peraturan daerah yang rumit, sehingga menghambat iklim investasi di daerah. Investor telah pindah dari daerah tersebut, dan ini memperlambat laju pertumbuhan ekonomi di daerah. Analisis regresi sederhana pada provinsi data investasi telah membuktikan bahwa daerah ”pro-bisnis” dapat menarik lebih banyak investasi. Provinsi dengan peraturan yang tidak rumit dan berbelit belit umumnya lebih menarik untuk investasi. Seperti yang dirangkum dalam Gambar 2, ada beberapa faktor positif yang mempengaruhi aliran investasi ke provinsi, seperti ukuran ekonomi, jumlah penduduk dan pajak daerah.

Di sisi lain, ada juga faktor negatif yang mempengaruhi masuknya investasi, seperti ketersediaan infrastruktur (jalan dan listrik) dan sejumlah peraturan yang menghambat. Memahami akan dampak negatif dari peraturan daerah yang menghambat investasi maka undang-undang lama tentang pajak lokal dan retribusi telah dicabut, dan diganti dengan UU No.28/20009 dan terakhir Undang-Undang ini juga dicabut dan dimasukkan menjadi bagian dari Undang-Undang Perimbangan Kuangan Pusat dan Daerah yakni Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 yang mengadopsi metode daftar positif; yang berarti bahwa pemerintah daerah diperbolehkan memungut pajak dan retribusi, hanya jika hal itu diatur dalam hukum.

Gambar 2
10 Provinsi dengan Realisasi Investasi PMDN Terbesar Tahun 2021

Sumber : Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM)

4. Desentralisasi Asimetris
Desentralisasi asimetris (asymmetrical decentralisation) adalah pemberlakuan/transfer kewenangan khusus yang hanya diberikan pada daerah daerah tertentu dalam suatu negara, yang dianggap sebagai alternatif untuk menyelesaikan permasalahan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dalam konteks Indonesia dalam rangka menjaga eksistensi daerah dalam NKRI.

Desentralisasi asimetris mencakup desentralisasi politik, ekonomi, fiskal, dan administrasi, namun tidak harus seragam untuk semua wilayah negara, dengan mempertimbangkan kekhususan masing-masing daerah. Hal ini berbeda dengan desentralisasi simetris, di mana kebijakannya tidak membeda-bedakan daerah konstituen.

Pendekatan desentralisasi asimetris adalah sering diajukan sebagai solusi atas ketidakpuasan yang muncul ketika satu atau dua konstituen unit merasakan kebutuhan yang sangat berbeda dari orang lain sebagai akibat dari perbedaan etnis, bahasa atau budaya. Di Indonesia, meskipun bentuk negara adalah Kesatuan, empat provinsi diberi keistimewaan status otonomi; yaitu Aceh, Jakarta, Yogyakarta, dan Papua. Setiap provinsi memiliki undang-undang status khusus sendiri yang menetapkan derajatnya otonomi khusus. Setiap provinsi telah diberikan dana otonomi khusus, sesuai dengan keunikannya.

Untuk menghindari pemberian status khusus kepada setiap provinsi, kebijakan desentralisasi asimetris perlu diimplementasikan secara berbeda. Keunikan daerah diakui bukan sebagai individu pengobatan, bukan sebagai pengobatan berkerumun. Kluster ini dapat digunakan sebagai kriteria tambahan untuk mengalokasikan hibah tujuan umum. Sebagai contoh, daerah dapat dibedakan berdasarkan kebutuhan perkotaan dan pedesaan. Ini menyiratkan tujuan umum dari hibah bisa berbeda antara perkotaan dan daerah pedesaan.

5. Disparitas Wilayah
Fenomena ketimpangan wilayah adalah bukan hal baru bagi Indonesia. Seperti yang ditunjukkan pada Tabel 1, distribusi PDRB (Produk Domestik Regional Bruto) tidak banyak berubah sejak tahun 1970, dimana porsi terbesar dari PDRB dinikmati oleh wilayah Jawa. mungkinkah ini karena perbedaan lokasi produksi untuk industri di Indonesia. Sebagian besar basis produksi, yang biasanya menciptakan nilai tambah lebih, tetap terletak di Jawa dan Sumatera.

Untuk mengurangi disparitas regional, harus ada perubahan dalam struktur ekonomi wilayah di luar Jawa dan Sumatera. Pemerintah harus mengambil tindakan afirmatif untuk mengembangkan lebih banyak industri di luar Jawa. Harus ada strategi ”catch-up” untuk wilayah di luar Jawa dan Sumatera. Ketersediaan infrastruktur, seperti rel kereta api, pelabuhan dan listrik, di luar Jawa dan Sumatera, bisa merangsang perekonomian daerah dinamis. Kebijakan desentralisasi fiskal dapat membantu pembangunan infrastruktur yang lebih baik luar Jawa dan Sumatera, dirumuskan melalui hibah khusus DAK (Dana Alokasi Khusus).

Perspektif Masa Depan Desentralisasi di Indonesia
Tidak mudah untuk memprediksi masa depan desentralisasi Indonesia. Dinamika politik bisa menggeser pendulum dari desentralisasi kembali ke sentralisasi. Situasi seperti itu pernah terjadi ketika ada wacana, bahkan sudah ada keputusan untuk mengganti sistem pemilihan kepala daerah langsung menjadi sistem pemilihan kepala daerah secara tidak langsung, walaupun akhirnya dibatalkan setelah sempat disetujui DPR. Sesuai perkembangan politik saat ini pendulum mulai bergeser lagi kearah sentralisasi dengan diundangkannya Undang Undang Cipta Kerja yang menarik kembali hampir semua kewenangan perijinan dari pemerintah daerah kepada pemerintah pusat walaupun undang undang tersebut digugat oleh masyarakat melalui Judicial Review ke Mahkamah Konstitusi.

Akhirnya masa depan desentralisasi tergantung pada kemampuannya untuk mendukung pelaksanaan prioritas nasional, seperti pembangunan infrastruktur, perubahan iklim dan juga prioritas nasional lainnya. Kejelasan dan kepastian kebijakan desentralisasi penting untuk mendukung pencapaian prioritas nasional. Masa depan kebijakan desentralisasi juga tergantung pada hasil dari kebijakan, terutama untuk apa dan sejauh mana kebijakan tersebut telah membantu dalam peningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Untuk meminimalisir perubahan yang sering terjadi pada kebijakan desentralisasi, maka pemerintah harus segera menyelesaikan grand design desentralisasi agar desentralisasi tetap berada pada jalur yang benar dan secara konsisten mendukung pembangunan Indonesia ke depan. Saat ini, hanya grand design untuk desentralisasi fiskal tersedia. Namun grand design ini tidak hanya berfokus pada sisi pendapatan, tetapi juga pada sisi pengeluaran anggaran pemerintah daerah. Besarnya pelimpahan wewenang kepada daerah seharusnya diimbangi dengan pelimpahan di bidang anggaran.

Daftar Pustaka
Law No.23/2014 on Local Government.
Law No.6/2014 on Village.
Ministry of Finance, 2008. Grand Design of Fiscal Decentralization.
Mahi, B. R., 2013. Presentation for GRIPS Research Meeting.
Mahi, B. R. and R. M. Qibthiyyah, 2015. “Intergovernmental Transfers: Effectiveness and Response on Government” in: A. Nasution, Macroeconomic Policies in Indonesia: Indonesia Economy since the Asian Financial Crisis of 1997. Oxon and New York: Routledge.
Green, K., 2005. “Decentralization and Good Governance: The Case of Indonesia”, MPRA Paper No. 18097. Available at: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/18097/ 1/Decentralization_and_Good_GovernanceThe_Case_of_Indonesia.pdf.
Hofman, B. and K. Kaiser, 2002. “The Making of the Big Bang and its Aftermath: A Political Economy Perspective”, Paper Presented at the Conference ‘Can Decentralization Helpf Rebuild Indonesia?’. Atlanta: Georgia State University.
Keuleers, P., 2002. The role of the Governor and of the provincial administration: Comparative experiences, UNDP. Available at: http://web.iaincirebon.ac.id/ebook/moon/Decentralization/Q%201.4%20-%20UNDP%20-%20role_of_the_governor_020902.pdf.
F Setiawan1 and A F Aritenang, 2019, The impact of fiscal decentralization on economic performance in Indonesia, https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1755-1315/340/1/012021/pdf

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *